莫道桑榆晚 皓首雄心在——中国交通运输协会常务副会长王德荣 访谈录

来源:中华铁道网

  本刊记者:王盈于丁

  2013年初春时节,第十二届全国人大一次会议批准通过了国务院机构改革和职能转变方案,其中,交通运输部统筹规划铁路、公路、水路、民航发展,呼吁多年的交通运输大部制改革终于启幕。作为组建综合交通运输管理体制的新亮点,铁路在历史上首次实现政企分开,铁路封闭、垄断的市场大门终于开启。

  通过这次改革,铁道部原有职能一分为三,其中拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部;新组建国家铁路局,由交通运输部管理,承担铁道部的其他行政职责;原铁道部的企业职责由新组建的中国铁路总公司承担,以铁路客货运输服务为主业,实行多元化经营。

  改革已历时一年多,如今整合的情况如何?还存在哪些问题?铁路及城市轨道交通未来的市场发展前景如何?就此,本刊记者专访了多年从事交通运输发展战略与规划、交通运输技术与经济政策研究的资深专家、中国交通运输协会常务副会长王德荣先生。

  铁路融入综合交通运输体系

  王德荣向本刊记者表示,此次铁路改革意味着我国的交通运输向建设综合交通运输体系又迈进了一步。铁路完成政企分开后,铁路总公司作为一个大型国家企业,负责铁路的建设、运营、管理,成为市场主体,总体来说向前迈进了一大步。王德荣指出,交通运输改革已经取得了一些成果,但就目前状况而言,交通运输系统的各个部门间仍然融合不够。现在,铁路总公司直属国务院,铁路发展规划仍由铁路总公司编制,交通运输部仍没有管理铁路总公司的所有业务的职能。虽然民航总局已纳入交通运输部管理,但民航总局还是一个独立的部门,统管民航业务。有时交通运输部召开的会议,仅讨论公路、水运问题。因此,要把整个交通运输系统的规划、建设、运营纳入一个部门进行管理,还需要一个过程。

  就此,王德荣也谈了国外改革的历程。他说,国外也都经历了这个过程,最短也需要几年。由于五种运输方式发展的进程不一,在这一进程中,大都是出现一种运输方式,作为一个产业,政府就成立一个管理部门。以美国为例,美国运输部在上世纪六十年代成立,到八十年代才把海洋运输管理局纳入运输部,铁路、公路、水运、民航、公共运输等各种运输方式由运输部统一管理。日本的铁路部门则是最后一个纳入交通运输部管理的部门。日本国铁在1987年实施改革,撤掉了铁路省改成铁道公社(相当于铁路总公司),对五种运输方式实行了统一管理。相对美国和日本等国家,中国的铁路经历了数次改革,这次改革的进程可能会快一点。

  王德荣提出,未来中国铁路建设需要跟其他交通运输方式更好地衔接,从而形成一个完善的综合交通运输体系。至此,王德荣向记者介绍综合交通运输体系中的五大交通运输方式——铁路、公路、水运、民航、管道,这五大交通运输方式在中国的交通运输行业发展中各自发挥着重要的作用,各有利弊、缺一不可:铁路在轨道上行驶,阻力较小,在同样的土地面积上通过能力最大,而且能耗与污染较小,也是五种运输方式中唯一可以用电的,是最为环保的一种方式;公路运输因运输工具小,机动灵活,较易实现门到门的运输,但土地资源占用较多,能耗比较高,污染较多;水路运输的能耗最低,除港口之外基本不占用土地资源,运输成本也最低,但是在没有水资源的地方无法运行,速度也比较慢;航空运输速度快,可以克服各种地物障碍,但能耗和成本费用高;管道运输虽然占地少,运输能力大,没有污染,但只能运输液体和气体,不能运送固体与旅客。

  目前,中国处于工业化的中级阶段。党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标,到2020年,在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,真正建立起市场经济体系。就此,王德荣强调,此次铁路改革后实现政企分开,铁路成了一个企业,要重视市场开拓,提高经济效益和工作效率;需要进行角色转换,提高服务意识,特别是铁路总公司加强货运改革,服务质量包括态度、理念、流程等各个方面,都需要进一步转变和提高。铁路改革,归根结底都是为了中国铁路能够长远发展,更好地服务于社会、服务于人民。

  完善铁路公益性、商业性机制

  铁路作为国家经济社会发展的基础,它是一个公益性和商业性并存的行业。例如,在客运方面,每年的春运就是我国铁路公益性的表现。同样在货运方面,我国铁路承担了包括粮食、救灾物资、军用物品等货物在内的运输任务。所以,我国铁路的建设和运营理应平衡好公益性和商业性之间的关系。

  铁路的公益性、商业性体制机制的问题是王德荣多年来关注和研究的一个重要课题。王德荣指出,当下铁路的公益性和商业性体制、机制还需要进一步建立和完善。公益性属于基本公共服务,其建设和运营应该由政府承担。商业性即通过市场运作,盈亏由经营者承担。每条铁路的公益性、商业性都不一样,每种运营活动的公益性、商业性也不完全一样,如何建立合理的体制机制保证运输业正常发展与运营是亟待解决的问题。

  王德荣认为,要解决这个问题,首先在法律上要明确铁路的公益性、商业性。公益性由政府买单,商业性由经营者承担。在铁路法、财政预算法等法规中应做出明确的规定。第二,国家要制定公正和透明的铁路建设项目和运营活动公益性和商业性评价机制。包括评价标准、评价程序、评价机构。目前国家对重点铁路建设与运营每年给予财政补贴,但由于缺乏科学的评估,加之过去一段时间曾实行“大包干”政策,强调铁路的商业性,铁路发展一直缓慢。近年来,随着铁路建设、运营成本的上升,铁路经营困难日益增大,建立铁路公益性、商业性机制应该说时不我待。

  要加快铁路的发展,需要吸引民营资本进入铁路领域。民资入铁一直被指雷声大、雨点小,民营企业的投资热情还不够高。其最大的障碍在于,民营资本进入铁路后,大股东仍是铁路总公司。民营企业作为小股东,在运营、管理、用人上缺少发言权和自主权,比如铁路运营图由铁路总公司编制,民营企业较少参与。再者,民营企业在财务上缺少知情权。因此,要加快解决这些问题,减少民资进入铁路的顾虑。对此,王德荣提出了几点建议:首先,一定要让投资者看到能赚到钱;其次,在铁路运营、管理方面,要给投资者发言权;第三,财务结算要公开、透明、合理;第四,对有些项目和运营服务可制定办法鼓励民资自主经营。

  在王德荣看来,铁路发展基金很好地体现了铁路的公益性和商业性。基金构成方面,2014年及2015年铁路发展基金计划共募集4000亿元至6000亿元,每年2000亿元至3000亿元,由中央财政性资金与社会资金构成。基金管理方面,铁路总公司是基金的普通股东,作为中央财政性资金的出资人代表;其他投资人为基金公司的优先股东,不参与基金公司日常经营管理。基金回报方面,对优先股东按期优先支付稳定合理的回报,具体回报水平根据市场情况协商确定;支付优先股东回报后的剩余利润对普通股东分红,普通股东将所